Действующий
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по данному делу.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации и находится в составе Российской Федерации.
В 1991-1994 годах в Чеченской Республике была чрезвычайная, экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских граждан. Такая ситуация требовала активных практических действий федеральных властей, не исключая применения силовых методов, направленных на восстановление действия Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики в полном объеме. Однако при этом все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" (далее - Указ Президента N 2137), Указ Президента от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" (далее - Указ Президента N 2166), постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" (далее - постановление Правительства N 1360) и Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 года N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской республики"* (далее - Указ Президента N 2169) составляют систему с едиными предметом регулирования, целями и задачами по решению одних и тех же проблем. Указы Президента Российской Федерации и постановление Правительства Российской Федерации направлены на восстановление конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в Чеченской Республике и представляют единство по своему содержанию: они последовательно раскрывают комплекс соответствующих мер с той или иной степенью конкретизации, направленных на достижение указанных целей. Поэтому нельзя давать конституционную оценку какому-либо акту в отрыве от других актов этого ряда.
Именно системное рассмотрение Указов Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.
Нормативный характер исследуемых актов определяется наличием в них не только норм как правил поведения, в которых одна сторона является носителем права, а другая - соответствующей обязанности, но и специфических норм - норм-принципов, норм-целей, норм-программ, норм-рекомендаций. При таком понимании нормы все части акта имеют нормативное значение, включая его преамбулу, которая определяет цели, характер и назначение всех других норм (норм-правил, норм-рекомендаций и т.д.), содержащихся в акте.
Указ Президента N 2137 нормативен в силу того, что он предусматривает осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики со всеми вытекающими отсюда последствиями (ограничение ряда прав граждан и др.), предоставляет особые полномочия группе руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения в Чеченской Республике, руководителю группы, в том числе полномочия, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и действующими в Российской Федерации законами.
Указ Президента N 2166 нормативен в силу того, что он предоставляет исключительные полномочия Правительству Российской Федерации "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Постановление Правительства N 1360 нормативно в силу того, что оно возлагает на ряд министерств и ведомств обязанности по введению и поддержанию на территории Чеченской Республики особого режима без объявления там чрезвычайного или военного положения, а также в силу распространения норм действующего законодательства на военнослужащих, выполняющих задачи, предусмотренные названным постановлением.
Указ Президента N 2169 нормативен в силу того, что он, во-первых, отменяет нормативный Указ Президента N 2137, а во-вторых, предусматривает, что группа руководства по обеспечению законности, правопорядка и общей безопасности, разоружению и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики действует вне режима чрезвычайного положения, в течение неопределенного периода времени, с новым распределением функций между ее руководителями. Группе руководства, ее руководителям, Министерству обороны Российской Федерации Указом предоставлен ряд полномочий, в том числе не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Уяснение целей, сформулированных в преамбулах исследуемых актов, вне связи с теми мерами, которые ими предусматривались, показывает их соответствие Конституции Российской Федерации.
Так, цель Указа Президента N 2137 - восстановление конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения в связи с обстоятельствами, указанными в преамбуле данного Указа (продолжение вооруженного конфликта в Чеченской Республике и т.д.).
Указ Президента N 2166 ставил целью обеспечение государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Целью постановления Правительства Российской Федерации N 1360 является обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.
Указ Президента N 2169 издан с целью обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики.
Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречат положениям Конституции Российской Федерации.
Анализ содержания рассматриваемых актов в их логико-смысловой и временной последовательности показывает, что они были направлены на установление и поддержание на территории Чеченской Республики специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением.
Как известно, возможность введения чрезвычайного положения или военного положения предусматривается статьями 56, 87 (части 2 и 3), 88 Конституции Российской Федерации.
Представитель Президента и Правительства, доказывая правовую невозможность введения Президентом чрезвычайного положения или военного положения, признавал, что вводимый правовой режим является особым, самостоятельным видом, который он квалифицировал как режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации. Нечто подобное имеет место в мировой практике в виде так называемого федерального вторжения. Однако подобное "вторжение" федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно-правовую основу. Такой конституционно-правовой основы на момент издания рассматриваемых Указов Президента и постановления Правительства в Российской Федерации не было.
Специальный правовой режим требовал предварительного правового оформления и регулирования в форме федерального закона. В особенности это касается таких элементов указанного правового режима, как использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения конституционного кризиса и ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти в период с 1991 по 1994 год могли на основании как Конституции РСФСР 1978 года (с последующими дополнениями и изменениями), так и Конституции Российской Федерации 1993 года инициировать и принять закон о правовом режиме восстановления конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в случаях неправомерного прекращения действия федеральной Конституции на территории субъекта Российской Федерации.
Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, отличающийся от чрезвычайного положения и военного положения, характеризуется по крайней мере двумя существенными особенностями.
Первая особенность состоит в крупномасштабном использовании Вооруженных Сил (армии), внутренних войск МВД Российской Федерации, спецподразделений ФСК и других ведомств для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации, приведшем по существу к вооруженному военному конфликту немеждународного характера.
Специальный (особый) правовой режим, введенный рассматриваемыми актами Президента и Правительства, не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации, ими не определены основания и порядок его введения и поддержания на всей территории Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации. Ссылки представителя Президента и Правительства на положения законов "О безопасности", "Об обороне", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и других юридически некорректны, так как они предметно не регулируют отношения в той ситуации, которая сложилась на территории субъекта Российской Федерации, объявившего себя суверенным государством с выходом его из состава Российской Федерации.
Некорректной является и ссылка на Основные положения военной доктрины Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833, в той их части, в которой указывается на возможность использования Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации для разрешения конфликтов внутренней жизни российского общества и государства (внутренних военных угроз). Данный Указ Президента Российской Федерации является нормативным актом, в котором преобладают нормы-принципы, нормы-цели и нормы-программы. Указанная установка Основных положений военной доктрины Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации и частям второй и третьей статьи 10 Закона Российской Федерации "Об обороне". Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, согласно статье 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому рассматриваемая установка Основных положений военной доктрины Российской Федерации должна быть приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации "Об обороне".
Президент Российской Федерации, издавая Указы N 2137, N 2166 и N 2169, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных статьями 83-90 Конституции Российской Федерации. Обосновывая конституционность издания названных Указов, представитель Президента и Правительства ссылался на положения статьи 80 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Представляется, что, реализуя требования статьи 80 (часть 2), а также статей 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 87 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации), и он должен учитывать действие правового принципа в отношении всех должностных лиц государства: им разрешено лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом. Однозначно об этом говорит и сама статья 80 Конституции Российской Федерации, согласно части 2 которой Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
На необходимость действовать в рамках установленных полномочий есть указание и в тексте клятвы Президента народу: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации (выделено мною. - Н.В.) уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу" (часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации).
Признание полномочий Президента, не перечисленных в статьях 83 - 90 Конституции Российской Федерации, исходя из тех целей и ценностей, в отношении которых Президент выступает гарантом и защитником (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации), означает введение в конституционную практику России института "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента.
Институт "скрытых (подразумеваемых)" полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов, с тем чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой.
Признание существования "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.
Конституционный Суд, признав наличие существования "скрытых" полномочий, исходя из содержания части 2 статьи 80 и других статей Конституции Российской Федерации, тем самым по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением.
Все это, вместе взятое, чревато негативными последствиями для утверждения институтов демократии, формирования правового государства в обществе, в котором далеко не изжиты произвол властей, правовой нигилизм, пренебрежение властей к правам человека и гражданина. Принцип прямого действия Конституции Российской Федерации в соответствии с положениями ее статьи 15 (часть 1) не означает произвольного толкования положений Конституции, приводящих к нарушению других конституционных принципов и норм.
Президент Российской Федерации своим Указом N 2166, по существу, делегировал Правительству полномочия, которыми, как он считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию "всех средств, имеющихся в распоряжении государства". Однако это противоречит Конституции Российской Федерации, которая определяет разграничение полномочий между Президентом как главой государства (часть 1 статьи 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110).
Указы Президента N 2137, N 2166, N 2169 предоставили Правительству Российской Федерации неограниченные возможности в использовании армии со всем арсеналом ее средств для разоружения и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, равно как и Правительство предоставляло такие же неограниченные возможности непосредственным исполнителям - Министру обороны, Министру внутренних дел, директору ФСК и т.д., что далеко выходило за рамки, предусмотренные, в частности, пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, действующими законами относительно полномочий указанных федеральных государственных органов и высших должностных лиц государства. Это подтверждается формулой, используемой в Указе Президента N 2166: "Всякая запрещенная деятельность находится вне закона".
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей. Представитель Президента и Правительства выдвинул тезис о равном значении всех конституционных принципов и ценностей, об их однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Об однопорядковом характере можно говорить в отношении конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической основы российской государственности, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и других, за исключением конституционного принципа уважения прав и свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы, других человеческих ценностей.
Конституция Российской Федерации закрепила первенство (приоритет) этого принципа. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации, а статья 18 устанавливает: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации (в том числе содержание части 2 статьи 80, части 1 статьи 82). Это - конституционная реальность, с которой нельзя не считаться.
На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите, стоят права и свободы человека и гражданина и в законах "О безопасности", "Об обороне", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и т.д.
К сожалению, ориентировка Указов Президента и постановления Правительства на применение "всех средств, имеющихся в распоряжении государства", и прежде всего Вооруженных Сил, без надлежащих гарантий от злоупотребления ими, при отсутствии какого-либо механизма по предотвращению нарушений прав и свобод мирного населения, не состоящего в незаконных вооруженных формированиях Чеченской Республики, привела к нарушениям прав и свобод российских граждан, к тяжелым негативным последствиям для мирного населения.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указы Президента N 2137 и N 2166 и постановление Правительства N 1360 не соответствуют Конституции Российской Федерации по своему содержанию, ибо нарушают конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в статьях 2, 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 18, 55 Конституции Российской Федерации, а также с точки зрения установленного ею разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, так как издание этих актов выходит за пределы полномочий Президента и Правительства, предоставленных им Конституцией Российской Федерации.
Указ Президента N 2137 не соответствует Конституции Российской Федерации также по порядку опубликования и введения его в действие, так как действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан и он не был опубликован. Тем самым было нарушено требование статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". В соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности данного Указа, не может быть прекращено в силу того, что, хотя акт, конституционность которого оспаривается, был отменен и утратил силу к началу рассмотрения настоящего дела, действием этого акта с 30 ноября по 11 декабря 1994 года были нарушены конституционные права и свободы граждан в форме их неправомерного ограничения.
Постановление Правительства N 1360 не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку его принятия, так как оно не было принято Правительством Российской Федерации как коллегиальным органом.
Вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной ответственности исполнителей рассматриваемых актов Президента и Правительства за конкретные правонарушения является предметом рассмотрения компетентных органов на основании и в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Вопрос о массовых и грубых нарушениях прав человека как международном преступлении относится к компетенции международных судебных органов.
Нельзя не обратить внимание на низкую культуру подготовки рассматриваемых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации в преамбуле Указа Президента N 2166 - вот неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем недопустимо выражение "находится вне закона" в преамбуле Указа Президента N 2166, относящееся к запрещенной деятельности.
Все это оставляет впечатление спешки и поверхностного подхода к осмыслению проблем правового характера, от решения которых зависит судьба России, перспективы ее развития как правового федеративного демократического государства в соответствии с требованиями статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
* Стороны не ходатайствовали о проверке конституционности данного Указа Президента Российской Федерации
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по пунктам 2 и 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года, соглашаясь с другими пунктами этого постановления.